Проектирование государства начинается с дизайна его основных систем. Какие полномочия отдать президенту, а какие — парламенту? Какие органы совместить, чтобы у них было больше власти и влияния? А какие, наоборот, урезать в силе — чтобы не узурпировали власть? 

Подобные вопросы всегда стоят перед теми людьми, которые оказались у истоков государства. Стояли они и перед Верховным Советом XII созыва, принявшим в начале 1993 года первую Конституцию независимого Казахстана. Просуществует этот документ, впрочем, всего два года. 

Ко Дню Республики вспоминаем, как формировались в начале 90-х казахстанские институты, и как находящиеся у власти люди сумели обратить их себе на пользу.

Как менялась наша Конституция, и при чем тут Франция? 

28 января 1993 года была принята первая в истории независимого Казахстана Конституция. Она, по сути, провозглашала нашу страну парламентской республикой — и разграничивала три ветви власти при помощи сдержек и противовесов. 

ЧИТАТЬ ПО ТЕМЕ: В Казахстане три вести власти. Зачем нужно такое разделение и как оно работает?

Согласно старой версии Основного закона, парламент (Верховный Совет) обладал значительной властью: мог принимать и изменять Конституцию, давал согласие на назначение президентом премьер-министра и министров, избирал Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды. Более того, президент был подотчетен Верховному Совету. 

Я помню, в то время президент постоянно приходил в парламент и отчитывался перед депутатским корпусом, — рассказывала The Steppe Зауреш Батталова, директор «Фонда развития парламентаризма в Казахстане». 

Не только президент, но и вся исполнительная власть консультировалась с Верховным Советом, отчитывалась перед ним о своей деятельности. Как вспоминал в интервью Азаттыку экс-депутат Оразалы Сабден: 

Министры не решались приходить в Верховный Совет. Потому что там было много профессионалов, которые знали экономику и сельское хозяйство и задавали самые разные вопросы. 

Не все были довольны сложившейся ситуацией. По словам Газиза Алдамжарова, другого экс-депутата, Нурсултан Назарбаев, занимавший тогда пост президента, считал, что такое устройство препятствует экономическим реформам. Глава государства считал недостаточными те полномочия, которые Конституция 1993 года давала исполнительной власти. 

В итоге ему удалось одержать победу: в 1995 году прошел референдум, на котором была принята новая Конституция. Многие эксперты, в том числе и со стороны власти, неоднократно отмечали, что источником вдохновения для нее стала Конституция Франции. 

Юрист и правозащитник Евгений Жовтис отмечает главное сходство Основных законов наших стран: экстраординарные полномочия, предоставленные президенту. 

Все дело в полномочиях и месте президента в государственной системе. Французская Конституция, которую кстати сами французы достаточно серьезно критикуют, она в каком-то смысле выводит президента за пределы традиционных ветвей власти. Вот есть исполнительная, законодательная и судебная, а президент по Конституции как бы над ними. И координирует их деятельность, — поясняет он. 

Эксперт выделяет несколько факторов, которые привели к тому, что в качестве примера была выбрана именно Франция: 

• • В нашу страну в начале 90-х приезжало множество французских экспертов. Одним из них, к примеру, был Алекс Москович, экс-мэр Парижа и бывший соратник Жан-Мари Ле Пена (ультраправый политик и отец Марин Ле Пен). Жовтис предполагает, что Москович, в числе прочих экспертов, убеждал президента и его окружение в необходимости «комбинации Де Голля с Ататюрком» на тогдашнем этапе развития Казахстана. 
    
    
  • В постсоветском Казахстане была очень сильна привычка к персонализации власти. Персоны значили куда больше, чем институты и процедуры. Поэтому конструкция, выводящая президента в особое положение, представлялась более адекватной и соответствующей ситуации.
    
    
  • Назарбаев, будучи первым секретарем компартии, привык к полному контролю и централизации. Он видел, как все это функционировало в Советском Союзе — и ему было так удобнее управлять. 
    
    
  • Именно в ту эпоху происходили основные экономические реформы. И Назарбаеву казалось, что парламент, в котором было много бывших коммунистов, мешает ему осуществлять эти реформы. Президенту хотелось закрепить возможность принимать решения без оглядки на парламент, без необходимости спорить и согласовывать свои решения с противниками жестких экономических реформ, которые были в Верховном Совете. 
    
    
  • Большее количество власти позволяло иметь больше гарантий безопасности. А это было важно на фоне приватизации, которая, по оценке Жовтиса, шла во многом в пользу интересов управленческой элиты. 

Адекватно ли положение президента в нашей системе? 

По Конституции 1993 года, полномочия президента во многом компенсировались Верховным Советом. Главе государства приходилось регулярно отчитываться перед парламентом, порой даже спорить о необходимости тех или иных реформ. Конституция 1995 года значительно усилила положение президента. 

Как отмечает Евгений Жовтис, сейчас «под президентом» находится множество ключевых органов: Генеральная прокуратура, Комитет Национальной Безопасности, Комитет по противодействию коррупции. Они подчиняются напрямую президенту, не входят в состав правительства. Также президент назначает сенаторов, судей, даже акимов. А еще глава государства председательствует в Совете Безопасности и возглавляет его. 

Вся полнота политической власти сконцентрирована у президента, он является главным. А парламент в стороне. И правительство вместе с премьер-министром. Это даже не вопрос каких-то конкретных прописанных полномочий. Это просто вопрос устройства политической системы. У нас есть глава государства. А система разделения властей вторична по отношению к главе государства. Такая демократия называется имитационной, потому что вы не имеете сдержек и противовесов и системы разделения властей, — настаивает эксперт. 

Жовтис также обращает внимание на то, что во время выборов президент должен представлять какое-то политическое направление. Он может быть правым, левым, центристом. «А у нас президент для всех, он всехний, его все выдвигают», — иронизирует юрист. 

На запланированных этой осенью внеочередных выборах Касым-Жомарт Токаев будет выдвигаться от «народной коалиции политических партий и общественных объединений», включающей в себя партии Amanat, «Ак Жол» и НПК. 

Почему у нашего парламента нет представительной функции?

Конституция 1995 года значительно урезала полномочия парламента. Например, он потерял возможность контролировать исполнение государственного бюджета. Зато у президента и правительства появилась возможность инициировать принятие законов. 

Особенно сильно, подчеркивает Евгений Жовтис, пострадала представительная функция парламента — сейчас в нашей стране никто даже о ней не помнит. Парламентарии обязаны взаимодействовать с избирателями, представлять их. Депутаты должны использовать инструменты, имеющиеся в их распоряжении (законы, дебаты, вопросы правительству), чтобы озвучивать те проблемы, которые волнуют их избирателей на местах. 

В любой стране, пусть даже президентской, но с сильным парламентом и системой сдержек и противовесов, невозможно себе представить, чтобы парламент не создал комиссию по январским событиям. Чтобы там не было сразу же масштабных слушаний, которые бы транслировались на всю страну. Это же серьезное потрясение, — обращает внимание Жовтис. 

ЧИТАТЬ ПО ТЕМЕ: В новостях вечно пишут о парламенте. А что это вообще такое?

Эксперт отмечает, что сейчас парламент по большей части просто принимает законы, иногда «дежурно» приглашая министров для отчета, хотя должен быть представительным органом: это его основная функция. 

Жовтис считает, что если бы стране просто нужна была структура, принимающая «хорошие законы», проще было бы «набрать 107 квалифицированных юристов». 

Зачем парламент разделили на две палаты? 

Парламент, регламентированный Конституцией 1993 года (Верховный Совет), состоял только из одной палаты. Однако изменения 1995 года разделили его на две части: Сенат и Мажилис. 

Жовтис считает, что это было сделано для некоего баланса: чтобы депутаты, избранные от регионов в Сенат, могли оказывать влияние на депутатов, избранных напрямую от округов в Мажилис, а также согласовывать интересы разных регионов. 

Мы, конечно, государство унитарное, а не федеративное, но у нас регионы играют роль исходя из традиционной структуры казахского общества. Это была попытка как-то согласовывать разные интересы регионов в верхней палате, а в нижней иметь избранных представителей народа, возможно представляющих разные группы. Попытка совместить, контролировать все это через верхнюю палату, — считает юрист. 

Он также обращает внимание на президентскую квоту, позволяющую главе государства назначать 10 членов верхней палаты самостоятельно. По мнению Жовтиса, эта квота позволяет президенту поправлять региональные интересы своими людьми, а также дает возможно корректировать этнический состав Сената, если он «не проходит через традиционные выборы».

Как в этой системе появилась Ассамблея народа Казахстана? 

В 1995 году, согласно новой Конституции, в стране появилась Ассамблея народа Казахстана. Сходу она заняла довольно важное место в новой системе: от нее назначались девять депутатов в Мажилис, а также еще пять в Сенат. В 2022 году места АНК в Мажилисе упразднили.

Схожая структура существовала еще при Советском Союзе: совет национальностей. 

Когда Ассамблея была создана, у меня первый вопрос был: «Как вы ее формируете»? Как вы определяете, что эти конкретные люди представляют конкретные народы, национальности? Их никто не выбирал никуда и не уполномочивал говорить от имени народов. Они могут быть хорошими людьми, болеющими за интересы своей национальности, но все равно есть много вопросов к процедуре, полномочиям и реальным возможностям, — вспоминает Евгений Жовтис. 

ЧИТАТЬ ПО ТЕМЕ: Чем занимается Ассамблея народа Казахстана? 

Эксперт полагает, что различные межэтнические конфликты, имевшие место после создания Ассамблеи, показали, что она в значительной степени «ни на что не способна». 

Я думаю, что это орган, который больше служит демонстрацией, что государство что-то в этом направлении делает. Организация праздников и культурных мероприятий — это хорошо, но здесь вопрос политический, а не этнографический. С точки зрения реального участия в формировании политики, реагирования на острые межэтнические вопросы Ассамблея, конечно, никакой роли не сыграла, — резюмирует эксперт. 

Будет ли польза от возвращения Конституционного Суда? 

Мы уже рассказывали историю Конституционного Суда в Казахстане. Он действительно принимал независимые решения, а в 1995 году даже выступил против нового проекта Конституции, предложенного Назарбаевым. В итоге институт был расформирован, а на замену ему, по французскому образцу, появился Конституционный Совет. 

Как и французский аналог, казахстанский Совет имеет важную особенность: в него нельзя обращаться не то что гражданам, но даже отдельным рядовым депутатам. Обращаться в орган могут только президент, премьер-министр, председатели Сената с Мажилисом, ведущие процесс суды и одна пятая депутатов обеих палат. 

В марте 2022 года Касым-Жомарт Токаев пообещал вернуть Конституционный Суд. Он отметил, что это должно обеспечить «более эффективное соблюдение положений основного закона». 

Евгений Жовтис полагает, что само по себе возвращение Суда ничего не изменит. 

Называй его хоть Судом, хоть Советом, но если вы его делаете с авторитарным режимом, то авторитарный режим в любом случае будет правосудие подминать под себя или политически его контролировать, — считает правозащитник. 

Он полагает, что этот институт «не будет тем, что мы от него бы хотели» до тех пор, пока политическая система государства не будет перестроена «от имитационной демократии к нормальной системе».